中央经济工作会议于12月10日至11日在北京举行。会议提出“明年经济工作要坚持稳中求进、提质增效”“加大逆周期和跨周期调节力度”，“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，实现‘十五五’良好开局”。
一、形势研判
会议首先指出，今年是“很不平凡的一年”。中央“统筹国内国际两个大局，实施更加积极有为的宏观政策，经济社会发展主要目标将顺利完成”。
今年以来，尽管面临多重冲击，中国经济仍展现出充足韧性。更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策支撑了国内消费投资，多元化策略确保出口增速维持在合理区间，经济整体表现好于预期。
12月以来，多家国际机构上调中国经济增速预期，如IMF预计2025年中国经济增速为5%，较10月预测上调0.2个百分点。世界银行预测为4.9%，较6月预测上调0.4个百分点。
在肯定成绩的同时，会议也指出“我国经济发展中老问题、新挑战仍然不少，外部环境变化影响加深，国内供强需弱矛盾突出，重点领域风险隐患较多”。
相比于过去几年的分项表述，官方对于问题和挑战做了整合，主要归纳为外部环境、供强需弱、风险隐患这几个方面。相应地，在任务目标中提及“持续扩大内需、优化供给”，从供需两方面同时发力，即着眼于供需匹配问题。
二、任务目标
在任务目标方面，可重点关注四个调整：
一是重提“更好统筹国内经济工作和国际经贸斗争”。这一表述最早出自今年4•25政治局会议，主要为了应对来自美国的关税威胁。此后随着关税磋商的进展，7•30政治局会议删掉了这一提法。此次再次加回，反映出中央对于国际局势谨慎态度。即便中美双方暂时形成战略均势，美国在最新的《国家安全战略》中一定程度上出现战略收缩，但我们对于外部形势的严峻性并未放松警惕。
二是强调“更好统筹发展和安全”。这是“十五五”期间经济社会发展必须遵循的原则之一。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（简称《建议》）强调，“在发展中固安全，在安全中谋发展，强化底线思维，有效防范化解各类风险，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局”。
三是要求“增强政策前瞻性针对性协同性”。去年提的是“提高宏观调控的前瞻性、针对性、有效性”，今年将“有效性”调整为“协同性”，更为注重各类经济政策和非经济政策、存量政策和增量政策的协调，如财政贴息或注资、政策性金融工具等准财政、央行国债买卖、财政税收政策支持消费或新产业等。
四是提出“推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，保持社会和谐稳定，实现‘十五五’良好开局”。我们认为，2025年GDP增长目标预计可能仍将设置为5.0%左右。一方面，如果要实现“2035年人均GDP达到中等发达国家水平”，官方认为未来十年GDP需年均增长4.17%，压力并不大，但需要在“十五五”开局之年维持高于均值的增速，以传达出更积极的信号，并为后期增速回落预留空间；另一方面，当前实际增速高于5.0%但物价压力仍存，显示经济潜在增速仍超过5.0%，设置5.0%左右的增长目标具有可行性。
在重点工作方面，此次会议共部署了八项重点工作，分别为：坚持内需主导，建设强大国内市场；坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能；坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力；坚持对外开放，推动多领域合作共赢；坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动；坚持“双碳”引领，推动全面绿色转型；坚持民生为大，努力为人民群众多办实事；坚持守牢底线，积极稳妥化解重点领域风险。与去年相比，将城乡和区域工作合并为一项，并将化险工作次序由第五移至最后。
三、政策基调
在政策基调方面，重点关注两个新表述：
一是首提“稳中求进、提质增效”。历史上，财政政策曾多次用过“提质增效”，如2023年“积极的财政政策要适度加力、提质增效”，2020年“积极的财政政策要提质增效、更可持续”。政策总基调通常将“稳中求进、以进促稳”作为固定搭配，今年提出“稳中求进、提质增效”，或预示着政策将更加注重质量和效果。
二是“逆周期和跨周期”重回政策视野。2023年中央经济工作会议曾提出“强化宏观政策逆周期和跨周期调节”，2024年9月26日政治局会议调整为“更加注重做好逆周期调节”，由此开启了一揽子增量政策的序幕。经过一年多的政策加力，今年10月四中全会再次调整为“做好逆周期和跨周期调节”，此次中央经济工作会议延续这一表述，要求“加大逆周期和跨周期调节力度”，这意味着政策将会更注重保持连续性，并在短期稳增长与中长期调结构之间保持平衡。
四、财政政策：更加积极
会议提出“要继续实施更加积极的财政政策”。与去年保持一致，延续“更加积极”。
考虑到2026年是“十五五”规划开局之年，实现经济“开门红”对于稳定预期和提振信心至关重要，而在复杂的内外部形势之下，我国发展面临的不确定难预料因素增多，有必要发挥积极财政政策作用，加大逆周期和跨周期调节力度，并注重提升政策效能，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
从实际力度看，会议明确“保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量”，对“必要”的强调，与“提质增效”的工作基调相互呼应。
今年“两会”新增政府债务规模11.86万亿元，比上年多增2.9万亿元，四季度中央财政又从地方债务结存限额中安排5000亿元下达地方，全年新增政府债务规模达12.36万亿元。“更加积极”政策取向下，预计2026年新增政府债务规模或进一步提升至12.5万亿元左右，以支撑广义财政支出强度、兜牢基层“三保”底线。
具体来看，我们预计2026年赤字率维持在4.0%左右水平，对应赤字规模约为5.9万亿元，较上年增加约2000亿元，增加部分主要由中央承担，地方赤字规模持平于上年的8000亿元；超长期特别国债发行1.8万亿元，比上年增加5000亿元，更大力度支持“两重”“两新”；地方政府专项债发行4.8万亿元，比上年增加4000亿元，满足投向领域显著扩围的需求，并继续支持化债、清欠等。
会议还聚焦提高政策效能，提出了三项措施。一是加强财政科学管理。主要是加强财政资源和预算统筹，深化零基预算改革，优化税制结构，优化中央和地方财政关系等。二是优化财政支出结构。重点支持扩大国内需求、强化科技投入、增进民生福祉等。三是规范税收优惠、财政补贴政策。旨在进一步提升资源要素配置效率，更好发挥财税政策牵引作用。
五、货币政策：适度宽松
会议提出“要继续实施适度宽松的货币政策”，延续了去年中央经济会议的基调，表明我国在“十五五”开局之年仍需以适度宽松的货币金融环境支持实体经济高质量发展。
一是提出“灵活高效运用降准降息等多种政策工具，保持流动性充裕”。一方面，表明降准降息仍是明年货币政策操作的可选项，但更强调操作的“灵活高效”，既要做好“相机抉择”，又要做好多重目标平衡，以提高政策实施的质量和长远效果。另一方面，央行将继续综合运用质押式和买断式逆回购、MLF、公开市场买卖国债等多种流动性投放工具，以保持“适度宽松”的流动性环境。
二是提出“把促进经济稳定增长、物价合理回升作为货币政策的重要考量”，未提及“使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配”。这一方面反映出在后续货币政策制定和实施中对经济增长和物价回升诉求较强，另一方面则反映出对金融体系规模的关注降低。在我国经济结构转型和融资结构变迁的趋势下，把金融总量更多作为观测性、参考性、预期性指标，或通过社会融资条件的相对宽松，以及做优增量和盘活存量并重来达成目标。
三是提出“畅通货币政策传导机制”。近两年我国货币政策框架加快向价格型转型，后续仍将通过调整优化货币政策中间变量取得更大成效。央行后续或将通过开展收窄利率走廊、稳定国债收益率曲线、改革LPR报价、灵活存款利率调整等工作，加强各项利率之间的协同性和联动性，提升货币政策传导效果。
四是提出“引导金融机构加力支持扩大内需、科技创新、中小微企业等重点领域”，表明结构性货币政策工具仍将发挥重要作用，并明确指出政策引导方向，即要精准滴灌“十五五”规划部署的扩大内需、科技创新等重点领域，以及在新旧动能转换中可能面临挑战的中小微企业。明年相关领域的结构性货币政策工具有望再度实现“量增价降”。
六、坚持内需主导
会议继续将“坚持内需主导，建设强大国内市场”作为重点工作首位。
《建议》指出，“强大国内市场是中国式现代化的战略依托”。一方面，做强内需主引擎，既关系经济稳定，也关系经济安全，是适应新发展阶段的必然选择。另一方面，当前我国出口仍保持韧性，但也需关注外部环境不确定性上升的风险。“建设强大国内市场”的本质，就是要通过扩大需求与优化供给的协同，将超大规模市场的潜力转化为现实增长动力。
消费方面，会议提出四项工作：一是深入实施提振消费专项行动，制定实施城乡居民增收计划。旨在通过提升居民消费能力，来夯实消费基础。二是扩大优质商品和服务供给。这对纠正供需结构性错位、推动供给和需求良性互动、畅通国民经济循环具有重要意义。三是优化“两新”政策实施。预计2026年“国补”额度可能与上年持平，并继续优化资金投向领域，增加服务消费等。四是针对在服务消费领域，部分地区仍存在的市场准入隐性门槛与多头监管问题，会议提出“清理消费领域不合理限制措施，释放服务消费潜力”。
投资方面，会议强调“推动投资止跌回稳”，以扭转当前固定资产投资增速下滑趋势。一方面，适当增加中央预算内投资规模的同时，优化实施“两重”项目，优化地方政府专项债券用途管理，以政府投资有效带动社会投资。另一方面，继续发挥新型政策性金融工具作用，有效激发民间投资活力。此外，城市更新领域也将成为投资项目的重要来源。
七、坚持创新驱动
会议继续将科技创新作为第二项重点工作，提出“坚持创新驱动，加紧培育壮大新动能”。与去年“以科技创新引领新质生产力、建设现代化产业体系”的表述相比，更强调依靠科技创新来塑造发展新优势。
预计重点工作将围绕以下几个方面展开：
一是“制定一体推进教育科技人才发展方案”，以科技创新与产业需求为导向，推进学科建设与拔尖人才培养，形成“教育培养人才、人才驱动创新、创新引领产业”的良性循环。
二是“建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心”，通过优化国家创新体系的空间布局，形成各具特色、优势互补的区域创新格局，共同作为创新高地辐射带动全国。
三是“强化企业创新主体地位，完善新兴领域知识产权保护制度”，推动企业成为创新决策、研发投入和成果转化的主体，激励原创性颠覆性创新，保护企业创新活力与收益，将创新活力转化为市场竞争力。
四是推动产业结构系统性优化。包括“制定服务业扩能提质行动方案”“实施新一轮重点产业链高质量发展行动”，“深化拓展‘人工智能+’，完善人工智能治理”，这些举措均着眼于建设现代化产业体系，巩固和提升产业体系的完整性与竞争力。
五是创新科技金融服务。以支持科技创新和产业发展为导向，构建具有中国特色的科技金融体系，提升银行服务科技创新能力，更好发挥政府投资基金作用，并畅通科技型企业直接融资渠道，形成多元、全生命周期、市场化和政策支持相结合的科技金融服务体系。
八、坚持改革攻坚
会议以“坚持改革攻坚，增强高质量发展动力活力”作为改革部分的核心纲领，与去年“发挥经济体制改革牵引作用”的表述相比，更突出改革的“攻坚”属性和实效导向。
一是从“指引”到“条例”，全国统一大市场建设迈入法治化新阶段。相较于去年制定“建设指引”的部署，本次会议明确要制定“全国统一大市场建设条例”，并强调深入整治“内卷式”竞争。这标志着统一大市场建设从框架设计转向刚性约束，预计条例将进一步明确市场准入、公平竞争、要素流动等核心规则，结合反垄断司法实践，着力破除区域壁垒与不正当竞争，为资源跨区域优化配置提供法治保障。
二是国企民企改革协同深化，营商环境持续优化。国企改革从去年“高质量完成深化提升行动”升级为“制定实施进一步深化改革方案”，彰显改革向纵深推进的决心，预计将在公司治理、市场化经营等领域推出更具突破性的举措。民企发展则聚焦法律落地，在《民营经济促进法》基础上，强调完善配套法规政策，最高法已发布的落实指导意见正是重要实践，加之“加紧清理拖欠企业账款”的部署，将从法治保障与权益维护两端激活民营经济活力。
三是平台经济监管转向“共赢”导向，发展与规范并重。不同于去年“加强监管”的宏观表述，本次会议明确提出“推动平台企业和平台内经营者、劳动者共赢发展”。预计将通过完善平台规则、规范佣金收取、保障劳动者权益等具体政策，构建平台、商家、劳动者多方共赢的生态，推动平台经济从规模扩张向质量提升转型。
四是要素市场化改革扩围升级，试点效应加速释放。会议强调“拓展要素市场化改革试点”，目前试点地区已涵盖土地、数据、算力等多元要素。预计试点将进一步深化新型要素配置机制，如数据要素跨区域流通、产业用地弹性供应等，通过“先行先试”形成可复制经验，为全国要素市场一体化奠定基础。
五是财税金融改革精准发力，服务实体经济质效提升。财税领域从“统筹推进改革”聚焦到“健全地方税体系”，直指地方财力保障核心问题。金融改革则呈现双向发力特征，一方面推进中小金融机构“减量提质”，优化金融供给结构。另一方面“持续深化资本市场投融资综合改革”，延续市场化导向，进一步完善投资者保护与融资规范机制，强化金融对实体企业的支撑。
九、坚持对外开放
会议提出要“坚持对外开放，推动多领域合作共赢”。相比去年，将“稳外贸、稳外资”的表述替换为“推动多领域合作共赢”。
今年以来，我国出口规模顶住外部压力再创历史新高，展现出强大韧性，明年有较大概率继续维持高位，稳外贸的难度相对可控。而通过“推动多领域合作共赢”，可缓解全球日益高涨的贸易保护主义情绪，与非美国家建立和谐公平的贸易关系，推动进出口平衡发展，力争实现优势互补、合作共赢。
预计明年的重点工作将围绕以下几个方面展开：
一是稳步推进制度型开放，有序扩大服务领域自主开放。主动对接国际高标准经贸规则，既要扩大市场准入，亦须打破“边境后”壁垒，切实扩大开放水平。扎实推进海南自由贸易港建设，以及自贸试验区、服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展示范区等开放试点，开展渐进可控的开放压力测试。
二是培育外贸新动能。夯实货物贸易、服务贸易、数字贸易“三大支柱”：优化升级货物贸易，拓展中间品贸易、绿色贸易，推动市场多元化和内外贸一体化；鼓励支持服务贸易，完善跨境服务贸易负面清单管理制度；积极发展绿色贸易，助力实现碳达峰、碳中和目标；支持跨境电商、离岸贸易、海外仓等新业态新模式发展，提升贸易数字化水平。
三是拓展双向投资空间。统筹推动“引进来”和“走出去”，深度参与全球产业链重构、推动国内产业结构升级。在吸收外资方面，营造透明、稳定、可预期的制度环境，擦亮“投资中国”品牌，塑造吸引外资新优势；在对外投资方面，推进贸易投资一体化，引导企业以海外直接投资反哺贸易增长，带动上游设备、零部件和服务输出，完善境外法律、财税、金融、风控等综合服务能力，护航企业海外布局。
四是高质量共建“一带一路”。加强与共建国家战略对接，统筹推进重大标志性工程和“小而美”民生项目。深化贸易、投资、产业、人文务实合作，扩大三方和多方市场合作。拓展绿色、数字和人工智能等新兴领域合作，高标准建设“丝路电商”合作先行区。
十、坚持协调发展
会议将“坚持协调发展，促进城乡融合和区域联动”作为第五项工作，并将2024年分设的“城乡融合”与“区域发展”两大议题统筹整合，首次以“联动”一词凸显系统思维，标志着我国协调发展战略从分域推进向全域协同深化，为破解发展不平衡难题提供了关键路径。
一是城乡联动聚焦县域经济，夯实融合发展根基。相较于去年“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴”的表述，今年更强调以县城为支点的双向联动。县城作为“城尾乡头”的天然优势，成为政策落地的核心载体。通过推动县域经济高质量发展，既能承接城市产业梯度转移，又能带动乡村特色产业升级，实现“城带乡、乡促城”的产业联动。同时，会议明确粮食价格调控与脱贫帮扶统筹等举措，将乡村振兴的“稳基础”与城镇化的“扩动能”紧密衔接，筑牢城乡共生发展的底线。
二是区域联动突出协同突破，激活跨域发展效能。与去年“加大区域战略实施力度”的表述相比，今年“加强重点城市群协调联动”体现从了政策加力到机制协同的升级，目的在打破区域协作的行政壁垒。此外，今年还延续了“支持经济大省挑大梁”表述，再次强调经济大省对区域发展的牵引作用。
三是陆海联动强调“整体规划”，拓展协调发展空间。相较于去年“大力发展海洋经济”的宏观部署，今年“加强主要海湾整体规划”凸显出对陆海统筹精准聚焦。政策更注重通过海湾一体化规划整合岸线资源、优化产业布局，推动海洋经济从单点突破向集群发展转型，与陆地区域战略形成互补。
从政策逻辑看，“联动”的核心在于打破要素流动壁垒。城乡层面以县域为纽带促进资本、技术向乡村下沉。区域层面以城市群为载体实现资源跨域配置。陆海层面以海湾规划推动产业协同升级，三者共同构建起全域统筹、多点发力、有机衔接的协调发展体系。
十一、坚持守牢底线
会议将化险列为最后一项重点工作，较过去两年的位次大幅后移，这与中央关于“重点领域风险化解取得积极进展”的研判相一致。
具体来看，会议重点聚焦房地产和地方政府债务，表明化解地方债务和房地产风险是当前必须守住的底线，这部分工作会“积极稳妥”推进。同时，将去年的“稳妥处置地方中小金融机构风险”调整至改革领域，着力聚焦深入推进中小金融机构减量提质。
关于房地产，“止跌回稳”与新模式是核心，明年在房地产领域有望继续出台增量政策，稳楼市、稳信心，并防止相关潜在风险。在具体路径上，主要为“控增量、去库存、优供给”。
一是从源头上强化“以需定供”，防止供需失衡矛盾加大。
二是加大收储力度，或由中央出资收购存量商品房作为保障性住房，或通过购房贷款贴息、降低相关税费等刺激有效需求，并提出“深化住房公积金制度改革”，目前深圳推行的提取住房公积金用于支付购房首付款模式有望在更广范围内推广，降低居民家庭购房门槛、挖掘潜在需求，助力去库存。
三是有序推动“好房子”建设，满足改善型家庭高品质住房需求。未来，政策会支持建设品质更好、更绿色的住宅，同时大力发展保障性住房，让商品住房和保障房“两条腿走路”，加快构建房地产发展新模式。
关于地方政府债务，不得违规新增隐性债务和化解地方政府融资平台经营性债务风险并举。四季度以来，财政持续靠前发力，通过提前下达部分2026年新增地方政府债务限额、从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方等方式，为化债提供增量资金支撑。
在当前各地化债进度不一，部分地区仍存在较大压力的背景下，本次会议提出“督促各地主动化债”。这就要求地方政府通过盘活存量资产、优化项目经营模式等方式主动参与风险化解。而随着隐债化解进入后半场，政策关注点或转向融资平台经营性债务的化解。基于此，本次会议提出“优化债务重组和置换办法”，地方政府“三资三化”等或为下阶段推动化债的重点改革方向。
关于中小金融机构，本次会议将侧重点由此前的“风险”调整为“改革”，明确提出“减量提质”的政策要求。“十四五”时期，防范化解中小金融机构风险持续为政策关注重点，而随着并购重组、在线修复、市场退出等多种方式推进，中小金融机构风险已显著缓解。未来，中小金融机构将在“改革”的大方向下，实现减量提质，实现特色化、差异化发展，走出“小而美”的稳健发展路径。
(本文作者介绍：民生银行首席经济学家)
