作者：
罗志恒（粤开证券研究院）
刘 昶（中国财政科学研究院公共收入研究中心）
李明宇（香港大学商学院）
一、引言及文献综述
税收制度与政策在构建宏观经济治理体系、推动经济增长和维护国家财政汲取能力方面具有重要作用。税收作为经济运行的集中体现，其增速与经济增长之间的关系历来是学术界和社会关注的焦点。1994年至2012年期间，我国税收收入呈现高速增长态势，增速普遍高于国内生产总值（GDP）增速；然而，自2013年以来，税收增速总体低于经济增速，近年来甚至在经济总体保持稳定的背景下出现税收负增长现象。这一转变引发了诸多思考：税收增速与经济增长之间的关系为何在不同阶段呈现出明显差异？这种差异是短期波动还是长期趋势？其潜在影响是什么？又该如何应对？这些问题的探讨，不仅涉及税收与经济增长关系的理论议题，更是当前财政税收实践亟须回答的现实问题，直接关系到下阶段宏观调控特别是税收政策实施方式、税收制度转型、税收征管能力建设、财政汲取能力以及财政可持续性等关键领域。
自1994年分税制改革实施以来，三十余年间，学术界对税收与经济增长关系的研究主要集中在21世纪的前十年，特别是2002年与2008年前后。已有研究多从经济结构、税收政策与征管能力三个维度分析税收高增长及“超GDP增长”现象。例如，贾康 等（2002）将税收增长划分为自然性增长、管理性增长与政策性增长，强调加强征管与一次性因素是推动税收快速增长的重要原因，剔除临时性因素后，税收增长与经济增长基本一致。安体富（2002）主张区分“税收超常增长”与“超常增长的原因”，将原因归纳为经济因素、政策因素、管理因素与虚收因素，并认为加强征管是体制性与制度性增税的重要体现，具有中国特色。高培勇（2006）指出，税收高增长的关键在于征管能力的提升，税制设计采取了“宽打窄用”的策略，即以“宽打”的税制结构保障“窄用”的收入规模。吕冰洋 等（2011）进一步从制度层面构建了税收能力与税收努力的分析框架，指出税收高速增长主要源于分税制所蕴含的税收激励、间接税制放大纳税能力，以及经济快速发展阶段所带来的“税收增长红利”集中释放。谢贞发（2016）从分税制角度分析，认为中央税收征管集权改革不仅有利于提高国税部门的征管效率，而且通过压缩地税部门的“征管空间”限制了地方政府的横向税收竞争行为。王道树（2012）从经济税源、财税体制与征管机制三个层面剖析了税收持续快速增长的原因。也有一些专家学者指出，税收增长与经济增长的关系是动态变化的。例如，史耀斌（2009）认为，GDP增速与税收增速之间并不存在直接的、数量上的对应关系，税收增长受多重因素影响，GDP的增长并非在任何条件下都与税收增长呈正相关关系。
2012年前后中国经济开启增速换挡，由此从2013年起，我国税收增速总体持续低于经济增速。但关于税收增长与经济增长关系的研究却明显偏少，且研究呈现出明显的不对称性，即集中于研究税收高增长之谜但忽视对税收低增长的原因、影响及应对的分析，仅有少量研究对此有所关注。例如，张青 等（2014）指出，与税收超GDP增长的相关研究之所以不能很好地解释2008年以后的税收增长，是因为宏观调控方式发生了变化，以扩大政府投资为主要特点的需求管理宏观调控政策逐步转变为以结构性减税为特点的供给管理宏观调控政策，前者在扩大投资中带动税收增长，后者则导致税收增速下滑。何晴 等（2014）提出，经济新常态下经济增速放缓和结构调整对税收增长的趋势和结构产生了深刻影响，未来需要提高直接税对税收收入增长的贡献率。白彦锋 等（2013）从短期波动和长期趋势两个方面分析中国税收收入波动的特点，并同美国和日本进行对比分析，根据税收的周期性变化和中国宏观经济形势变化，认为中国税收收入未来增速逐渐下降将在所难免。庞凤喜 等（2023）对2008年年底以来增支减收的积极财政政策作了梳理，提出积极财政政策的持续实施直接降低了我国多种口径测算的宏观税负，由此引致的财政收支矛盾不断累积、财政政策积极有为空间不断收窄的问题需要引起足够重视。
上述研究在分析税收增长与经济增长的关系方面作出了积极贡献，但仍然存在三大问题有待进一步解决。其一，既有研究能够较好解释税收高增长，但对于近年来税收低增长缺乏系统一致的解释力。其二，分税制改革以来的三十多年间，大部分时期税收增速与经济增速是不同步的，二者甚至出现不同向，税收增速与经济增速的关系到底是什么，尚缺乏理论上的厘清。其三，既有研究较多侧重解释税收增速与经济增速非同步性的现象与原因，但对于这种不同步对财政经济影响的分析和关注却不够。税收增速与经济增速的非同步性等价于宏观税负变化，当前税收增速持续大幅低于经济增速的直接结果是宏观税负下行和财政汲取能力下降，从而将导致一系列财政经济后果，需引起足够的重视并加以解决。
本文在既有研究基础上，聚焦当前税收低增长乃至负增长的原因、影响和应对策略，尝试弥补前述研究的三大不足。其一，对税收增速变化及其与经济关系的研究必须置于宏观时代变局、经济发展阶段转换与发展动能变革的视角下。财税制度和税收征管能力相较过往有明显改善，但是财税制度和税收征管技术未能更好适应服务经济和数字经济的新业态。其二，税种数量大于税基分类的客观事实必然导致“重复征税”，由此产生的税收杠杆效应，能同时解释经济上行期税收增速高于经济增速、经济下行期税收增速低于经济增速的现象。税收增速与经济增速的不同步是常态，税收增速与经济增速关系的实质是合理的宏观税负水平以及财政政策实施方式。以收入端减税降费为主的财政政策实施方式对税收和经济增长的影响不同于支出端扩大财政支出的实施方式。其三，既要关注税收增速相对经济增速变化的原因，更要关注可能产生的一系列后果，尤其是在中国经济仍处于形势越发复杂的“增速换挡寻底期”，要重视“两个比重”重新下降和可能引发的财政安全问题。
二、中国税收增速与经济增速关系的基本事实（1994—2024年）
1994年分税制改革以来的三十余年间，中国税收增速与经济增速的轨迹，远非简单的同步变动，而是在动态偏离中呈现出鲜明的时代特征。以2012年为界，此前税收增长总体高于GDP增速与之后的常态性低位运行，共同构成了观察这一关系的核心背景。这一深刻的经济与税收增速换挡，不仅直接决定了宏观税负的长期下行趋势，而且还隐藏着关键性结构特征，即直接税与间接税的增长韧性分野，以及新旧产业动能转换所驱动的税源结构巨变。
（一）税收增速与经济增速的不同步是常态，2013年以来税收增速总体低于经济增速
经济增速有名义（现价）增速和实际（不变价）增速之分，由于税收收入包括价格因素，因此税收增速的比较基准是名义GDP增速而非实际GDP增速。社会和媒体报道常用税收增速与实际GDP增速比较，但这两者是不可比的。1994年分税制改革实施到2024年的31年间，中国经济经历了1994—1996年过热、1998—1999年面临内外部压力、2000—2007年高速增长、2008—2009年国际金融危机冲击和2013年以来增速换挡等阶段性变化，大致可以总结为1994—2012年高速增长期和其后的增速换挡期两个大的阶段。相应地，中国税收收入增长也大致经历了2013年以前的高增速时期和2013年以来的中速到低速时期，税收增速与经济增速总体趋势基本一致（详见图1，略）。
但是，税收增速与经济增速的幅度并不同步，二者不同步是常态。1994—1996年，税收增速低于名义GDP增速；1997—2012年，税收增速高于名义GDP增速；2013—2024年，除2023年由于基数原因高于经济增速外，大部分年份的税收增速低于名义GDP增速，甚至在2020年、2022年和2024年税收收入增长同比转负，分别为-2.3%、-3.5%和-3.4%，而此前税收增速为负则是在特殊时期的1967年（增速为-11.4%）和1968年（增速为-2.6%）。如果以“税收增速÷名义GDP增速”作为税收浮动率来衡量税收增速与经济增速的相对关系，1994—1996年和2013—2024年（2023年除外）该指标低于1，1997—2012年则大于1（详见图2，略）。其中，1999年和2001年更是高达2.4和2.0，也正是在此前后，社会对于税收高增速的讨论以及减税的呼吁非常强烈。
（二）伴随着税收增速的回落与税收浮动率的走低，我国宏观税负呈持续下行趋势
税收增速与经济增速之间的非同步性，直接体现为宏观税负的变化。近年来，税收增速持续低于经济增速，导致税收浮动率不断下降甚至转为负值，其直接结果是税收收入占GDP的比重自2013年以来总体持续回落。该比重已从2012年18.7%的高点，下降至2024年的13.0%，目前处于2001年以来的最低水平（详见图3，略），并在全球范围内也处于较低区间（详见图4，略）。根据国际货币基金组织（IMF）数据，2022年发达经济体、新兴市场国家（地区）以及低收入国家（地区）的税收收入占GDP比重的平均水平分别为24.8%、16.1%和13.5%。同期，我国税收收入占GDP比重为13.5%，在全球处于低位，分别低于发达经济体和新兴市场国家（地区）11.3个和2.6个百分点，与低收入国家（地区）持平。
（三）分税类看，总体上直接税的税收浮动率高于间接税，受减税降费侧重间接税的影响，间接税下行速度更快、波动性更高
从税类结构看，直接税和间接税在经济增速换挡前的年均增速均超过名义GDP增速，而在经济增速换挡后则普遍低于名义GDP增速。相应地，2000—2012年直接税和间接税的税收浮动率均大于1，分别为2.19和1.38，而2013—2024年均小于1，分别为0.78和0.36（详见表1，略）。同时，直接税与间接税增长及其与经济增长的关系呈现出不同的特征。
直接税在经济增速换挡前增长较快、波动较大；经济增速换挡后虽增速回落，但仍在一段时期内保持相对较高增长，且波动性显著降低。2001—2012年，直接税年均增速达21.8%，大多数时期高于名义GDP增速（详见图5，略），但增速标准差高达12.5%。进入经济增速换挡期后（2013—2024年），直接税年均增速降至6.6%，在减税降费背景下展现出增长韧性，部分年份增速超过名义GDP。随着直接税税制逐步成熟与占比提升，其增长波动性明显收窄，标准差降至7.0%。
间接税在2001—2012年的年均增速为17.7%，略低于直接税，但增长更为平稳（标准差为4.5%）。经济增速换挡后，间接税的年均增速仅为3.6%，持续低于名义GDP增速（2023年除外），同时波动性增大（标准差升至7.5%）。这主要由于减税降费多集中于间接税，而且间接税税基多集中于房地产、金融、批发零售、住宿餐饮、传统制造业等领域，在经济结构调整与需求冲击中受到较大影响。
（四）分行业看，经济增速换挡后，所有行业的税收浮动率都下降，房地产、住宿餐饮等行业税收浮动率下降幅度靠前
其一，在经济增速换挡前，2005—2012年，大部分行业的税收浮动率大于1。其中，金融业、房地产业、建筑业的税收增速较高，年均增速分别高达34.4%、31.7%和23.7%，相应地行业税收浮动率也较高，分别高达1.86、2.21和1.35（详见表2，略）。税收增速最高的行业不是税收浮动率最高的行业，是因为行业增加值的增速不同，金融业的年均税收增速最高，但金融业增加值的增速快于房地产。
其二，在经济增速换挡后，各行业税收增速及税收浮动率普遍回落。2005—2012年，税收年均增速为20.3%；而2013—2023年，税收年均增速降至4.4%，不及2005—2012年的四分之一，主要行业的税收浮动率均低于1。
其三，对比经济增速换挡前后，房地产等传统行业的税收浮动率下降幅度明显大于信息传输等新兴行业。伴随经济结构转型，传统行业税基增长放缓甚至收缩，导致其税收收入增速下滑。旧动能行业如建筑业、房地产业、住宿和餐饮业、批发和零售业等，税收增速下滑明显。2013—2023年，上述行业税收增速较2005—2012年普遍下降超过10个百分点，其中房地产业、金融业、住宿餐饮业跌幅超过20个百分点，住宿餐饮业税收年均增速甚至出现负增长（-5.6%），相应地这些行业的税收浮动率下降幅度也较大。同时，新动能行业如信息传输、软件和信息技术服务业以及租赁和商务服务业，税收增速回落幅度相对较小，这两个行业在增速换挡后年均增速分别为12.0%和10.4%，取代房地产业和金融业成为税收年均增长最快的两大行业，其税收浮动率也相对居前，分别为0.65和0.57。需要指出的是，行业的税收浮动率下降幅度越大，表明该行业的税收增速越是小于增加值增速，意味着该行业的税负水平下降越快，但并不意味着该行业的税负水平就偏低。即使信息传输、软件和信息技术服务业等新动能行业的税收浮动率已高于房地产业等，但仍低于1，意味着新动能行业的税收增速仍低于增加值增速，即相关行业的税负水平仍在下降，只是相对房地产行业下降幅度更缓，后文还将阐述。
三、2013年以来税收增速总体持续下行、低于经济增速的原因
既有研究对税收增速的分析，已形成较为成熟的“经济、财税、征管”三因素分析框架。近年来，税收制度的规范化和法治化程度明显提高，财政紧平衡背景下税务部门的征管意愿和积极性明显增强，金税工程的持续推进大幅提高了税收征管能力。由此，税收增速持续下行就需要从经济维度寻找答案。中国经济发展阶段发生重大变化，相应的分析不能就财政谈财政、就税收谈税收，而是要将财税制度与政策、征管能力和积极性等因素融入宏观时代背景、经济发展阶段转换的大局中。
（一）中国经济发展阶段从供给短缺走向需求不足，对经济增速、经济质量等产生重大影响，带动税收增速下行
当前中国经济发展阶段已发生重大变化，集中体现在经济的主要矛盾从供给短缺走向需求不足，这从根本上改变了税收增长的运行环境，对税收收入产生重大影响。
其一，需求不足阶段经济增速明显下滑，长期形成的促进供给的制度未能转向促进需求，经济增长受到需求的约束，经济增速放缓直接拉低税收增速。在供给短缺时代，核心任务是扩大生产，只要有产出就不愁需求，税收随产出规模扩张而快速增长。进入需求不足阶段后，增长的核心约束从生产端转向需求端，潜在增长率系统性下移。若旨在激励供给的制度和政策（如偏向企业的收入分配制度、补贴生产的财税政策）未能及时转向激励需求（如提升居民收入、补贴终端消费），则有效需求难以完全承接供给能力，导致经济增速放缓，并直接带动税收收入增速下行。
其二，需求不足阶段供过于求，物价易跌难涨，通胀水平偏低乃至有“通缩”的可能，直接导致税收收入增速下行。需求不足阶段，供过于求导致物价面临下行压力，甚至出现通缩风险。我国税制结构以增值税、消费税等间接税为主体，其税基与价格水平直接挂钩，对PPI价格指数高度敏感。近年来，我国PPI持续处于下行区间，持续的价格下行通过间接税对税收增长构成了长期而显著的拖累。
其三，需求不足阶段还容易出现微观主体行为异化，降低经济增长质量，侵蚀税基，影响税收增速。需求不足易引发企业间的“内卷式”竞争，为保住市场份额而进行降价甚至低于成本销售，形成“有生产无利润”“有增长无收益”的怪圈。这使得企业所得税的增长与GDP增长脱节。同时，企业盈利困难通过就业传导至居民部门，导致工资性收入增长放缓，进而抑制个人所得税增长。此外，内需疲软直接导致进口增速下滑乃至转负，进口环节的关税、增值税和消费税随之增速放缓，而且进口放缓、出口增加导致净出口（出口-进口）增加，进一步导致税收增速与经济增速不匹配。
（二）中国经济发展动能从房地产走向新质生产力，税收制度和征管能力未能适应新动能发展需要
在经济结构深刻变革的进程中，税源的构成发生了剧烈变化，但税制结构与征管能力未能同步调整，导致“税收缺口”扩大。
其一，新旧动能的税收贡献有“落差”。中国经济正处于从房地产转向新质生产力的新旧动能转换期，新旧动能的税收贡献明显不同，传统税源萎缩的同时新税源规模偏小，导致税收增速下行幅度大于经济增速。当前中国经济增速持续下行很大程度上源自新旧动能转换不畅引发的增长缺口。人口总量持续减少、结构上老龄化少子化趋势明显，工业化和城镇化进入后半期，导致房地产和基础设施建设等旧动能深度调整；而新能源汽车、人工智能、生物医药等新质生产力蓬勃发展但经济占比还较小。房地产旧动能的税收带动效应强，而新动能常常有税收优惠政策。例如新能源汽车行业，既可以享受高新技术企业15%的所得税优惠税率，还可以享受研发费用加计扣除的政策，还有车辆购置税、车船税等税收优惠。而在行业发展初期，采取税收优惠和财政补贴支持行业发展是各国产业政策的通行做法。
从行业税负（行业税收收入÷行业增加值）和税收收入贡献度（行业税收收入÷全部税收收入）来看，房地产等旧动能的行业税负水平较高，但是房地产和金融业的调整导致其对经济和税收的贡献下降；而新动能行业不仅经济占比低，而且行业税负总体偏低，对税收收入的贡献较少。根据国家统计局及《中国税务年鉴》统计数据，2023年房地产行业税负水平为21.4%，相较2012年的32.7%下降了11.3个百分点（详见图6，略）；行业税负下降叠加房地产供需形势逆转，使房地产业对税收收入的贡献度从2019年高点的15.2%下降至2023年的10.6%。相比之下，以信息传输、软件和信息技术服务业为代表的新动能规模仍然较小，其增加值占比从2012年的2.2%上升至2023年的4.4%，但是行业税负从2012年的15.0%下降至2023年的10.8%，总体上一直较低，该行业对税收收入的贡献仍然较小，2023年仅为3.5%。
其二，经济形态迭代与税制设计有“代差”。中国经济逐步从制造经济、线下经济和流量经济转向服务经济、数字经济和存量经济，但税收制度和征管体系尚未适应新的经济形态，也是导致税收增速下行的重要原因。首先，居民消费规律和趋势一般是从生存型消费升级为发展型消费，意味着供给体系和产业体系也必须从制造为主转向服务为主。服务业繁荣和服务消费发展是发达经济体的基本特征。2024年中国服务业占GDP的比重达到56.8%，服务消费占居民人均消费支出的比重达到46.1%。但是，我国税收仍以增值税为主导。由于工业产业链条长、增值环节多，且对货物征收增值税的征管手段更加成熟，增值税与工业更加匹配，而服务业的产业链条短、供需同步进行，税收征管存在一定困难，与服务业匹配的税收制度仍有待建立。其次，中国经济的数字化程度明显提高，数字经济在极大促进经济发展的同时，也对税收制度和征管提出了挑战。例如：数字经济导致税收与税源背离、是否有必要对沉淀的数据资产征税都是新的课题；数字技术强化了税务部门征税的技术能力，但线上经济的税基的流动性更强、税基的认定更难，加大了征管难度。最后，经过几十年快速发展，中国经济已沉淀起大量的资产，包括政府资产、企业和居民财富等，存量资产的盘活和交易对经济增长的作用相较以往更大，但既有税收制度对于存量资产和财富的覆盖范围有限，缺乏系统有效的存量资产和财富相关税种，难以适应从流量经济到存量经济的变化。
（三）宏观调控尤其是财政政策实施方式高度依赖减税降费，但是近年来减税降费政策的传导机制受阻，税基扩大效应不明显
其一，2008年以来我国持续实施积极的财政政策，总体上力度持续加大，而且实施方式高度依赖收入端的减税降费，即使是营改增改革也面临“所有行业税负只减不增”的要求，客观上也导致了短期税收收入增速的下行。新增减税降费政策除了影响当年税收收入规模，还会持续影响后续年份。根据国家税务总局披露数据计算，2013年至2025年上半年，全国累计新增减税降费17.5万亿元。相应地，我国税收收入占GDP的比重持续下降。
其二，收入端的减税降费理论上可以扩大需求和税基，但在微观主体预期偏弱的背景下，减税降费政策的传导机制受阻，短期的税基扩大效应不甚显著，结果是税收收入增速下行而经济提振幅度有限。减税降费的理想路径是通过激活微观主体活力来扩大税基。减税降费会增加企业和居民的现金流，提高其抗风险能力，是有必要的。但在需求不足、预期偏弱的背景下，减税政策的传导机制受阻。企业将减税资金多用于维持现金流或修复资产负债表，而非扩大投资；居民则倾向于增加预防性储蓄而非消费。这使得减税的“收入效应”未能充分转化为经济的“增长效应”，税基扩大不明显，政策的宏观效应边际递减。
（四）税制设计的收入杠杆效应和波动放大器效应明显，导致经济下行周期税收增速下行速度快于经济
税收制度本身固有的机制，在经济下行期会放大税收增速的下行幅度。
其一，“重复征税”机制导致税收收入存在“杠杆效应”。税收最核心的职能就是筹集收入，因此目前世界各国基本采用复合税制。从税基分类看，主要包括对商品流转、所得、财产和特定行为征税，但实际设置的税种数量远多于税基大类的数量，即不可能为每个税种分配和设置独立的税基。从宏观税基看，围绕GDP，生产法、收入法和支出法下都有相对应的税种；从微观的税基或征税对象看，包括对商品劳务收入、生产要素收入以及存量财富财产等也都有对应的税种。围绕这些税基，会形成一系列看似相互独立但也相互叠加的税种设计，这就容易产生税收的杠杆效应。税收的杠杆效应在不同的经济周期中会有不同的体现：在经济上行期，税收收入增速高于经济增速；在经济下行期，税收收入增速低于经济增速。我国税制中不可避免地也存在对同一税基多重征税或者“税上征税”的设计。例如，消费税与增值税的税基均为不含增值税的销售额，意味着对于烟酒油车等特定商品而言，同一个税基要同时缴纳消费税和增值税；再如，城市维护建设税和教育费附加等就是以增值税税额和消费税税额为税基的。在经济上行期，价格和交易量齐升，这种设计带来税收的超速增长；但在下行期，则会导致税收增速下滑幅度大于经济增速。
其二，累进税制的“自动稳定器”作用是就经济稳定而言，但客观上也可能演化为税收收入波动的“放大器”。我国的个人所得税和土地增值税（在增值较多时适用更高税率）等都具有累进性质。当经济繁荣时，税收增速成倍于经济增速；但当经济下行时，企业和个人的增值额或收入会下滑，适用税率也会下降，税收增速的下降速度会快于增值额与收入的下降速度。这使得累进税制在经济下行期从“增长放大器”演化为税收收入波动“放大器”。
四、未来趋势与挑战
中国税收收入在未来大概率会延续当前的低速增长态势，同时伴随一系列增加地方财力的改革举措，“两个比重”下降的问题可能重现。这主要是源于：一是经济在短期仍将呈现出“供强需弱”格局，意味着物价水平仍将总体保持偏低态势，拖累税收收入增速；二是适配服务经济、数字经济和存量经济的税收制度和征管体系难以迅速建立；三是面临需求偏弱的经济承压态势，前期减税降费的举措或将延续，而大幅增税举措有一定难度。
税收收入增速如果持续低迷并低于经济增速，将对财政经济产生四大挑战。
一是财政收入质量下降，财政汲取能力下降、财政可持续性减弱。近年来税收增速持续下降的同时，土地出让收入也大幅下降，作为替代的非税收入增速较快，一定程度上弥补了税收收入的不足，从而支撑起财政支出强度。但是，客观结果是税收收入占一般公共预算收入的比重持续下降，财政收入的质量和稳定性下降。非税收入的高速增长难以持续，一旦非税收入与税收同时下行，财政汲取能力将明显下降、财政可持续性减弱。
二是宏观治理能力下降，中央对地方的财政控制力下降。一方面，当税收收入增速持续低迷导致财政汲取能力下降时，政府履行职能并提供公共产品和服务的能力会有所下降，难以同时满足基础设施建设和民生福利改善的支出需求；另一方面，在税收收入增速低迷的环境下，为解决地方财政收支压力，中央推动消费税征收环节后移并稳步下划地方、优化共享税分享比例等财税制度改革，在缓解地方财政压力的同时有可能导致中央对地方的财政控制力下降。
三是政府债务尤其是地方债务规模和风险可能攀升。收入端，税收收入增速低迷并带动宏观税负下行；支出端，政府与市场的边界仍未清晰厘清，经济社会风险财政化导致政府支出责任持续扩张，而中央对地方的考核目标多元化以及事权下移导致地方政府支出责任范围扩大、刚性程度上升，由此产生的政府财政收支缺口尤其是地方财政收支缺口扩大，从而导致债务规模的扩张。如果债务规模的扩张并未匹配好支出效率的提高，则可能推高债务风险。
四是长期的税收增速低迷和债务压力偏大可能导致地方政府积极性下降，继而影响营商环境的改善。若税收增速延续低迷态势，地方政府的积极性可能受到挫伤，反过来影响经济增速；同时部分地方可能再次出现对企业账款“前清后欠”等恶化营商环境的行为。
因此，要采取大力度举措扭转税收增速低迷和宏观税负持续下降的态势。税收增速和宏观税负不是越低越好，要保持在合理水平，既要确保市场主体的活力，又能确保财政安全。
五、推动税收增速与经济增速基本同步、尽快稳定宏观税负的建议
为应对当前经济下行压力与结构性挑战，实现税收增速与经济增速的良性互动，并尽快稳定宏观税负，本文提出以下系统性政策建议。
（一）深化需求侧管理，夯实税收增长的经济基础
当前经济的主要矛盾在于有效需求不足，要构建需求导向型的制度和政策体系，推动经济实现更高水平的供需平衡，推动经济和物价回升。
一是持续优化促消费政策。大力推动“消费品以旧换新”政策从对耐用品的单一补贴，转向对服务消费（如文旅、康养、家政、教育培训等）和出口转内销优质产品的多元化支持，避免耐用消费品消费的透支效应，更直接地扩大国内最终消费。
二是强化社会保障与收入分配。实施“国资—财政—社保”联动改革，显著提高国有资本收益上缴公共财政的比例，并将此项收入专项用于提高城乡居民基础养老金标准。这既能直接增加老年人群体当期收入与消费能力，而且能改善未来收入预期，从而释放消费潜力。
三是减轻家庭生育养育教育成本。完善育儿补贴制度并逐步提高补贴标准，并将普惠性学前教育免费范围从当前的一年逐步扩展至三年，有效降低家庭抚育成本，释放被抑制的消费需求。
四是改革地方政府激励机制。探索将增值税收入分享原则从生产地逐步转向消费地，引导地方政府从竞相招商引资转向竞相优化营商与消费环境，从根本上激发其促消费的积极性。
（二）改革税收制度，构建同新经济形态相适配的税收制度和征管体系
为适应数字经济、服务经济和存量财富增长的新格局，必须构建与之匹配的税收制度和征管体系。
一是规范数字经济税收征管。在坚持包容审慎原则、呵护新动能发展的同时，强化对平台经济、直播带货等线上经营活动的税收监管，利用大数据等技术手段，实现线上线下税负公平。
二是推进消费税改革。适时扩大消费税征收范围，将高污染、高耗能产品及部分高档服务（如私人飞机、高端会所、医美服务等）纳入征收范围；积极推动消费税部分税目的征收环节后移至批发或零售环节，逐步将其培育为地方重要税种。
三是研究开征财富调节税种。审慎研究并择机开征存量财富调节税种，优化资本利得相关税制，调节财富存量，促进社会公平，并为财政提供可持续的收入来源。
四是强化绿色税收杠杆作用。进一步提高资源税、环境保护税的税率水平，完善税率与污染物排放量挂钩的机制，充分发挥税收在推动绿色低碳发展中的约束与激励作用。
（三）优化财政政策方式，从减税转向增支并提升其质效
面对减税降费政策效应的边际递减，财政政策应进行范式转换，以更直接地作用于总需求。
一是实施方式转向支出为主。在经济下行期，政策重心应从收入端的减税降费，更多转向支出端的扩大有效投资和公共消费。政府支出的乘数效应更大，能更快速地将财政资金转化为企业和居民的收入。
二是补贴对象转向居民需求。财政补贴应从过去主要面向企业和生产者，转向更多直接补贴居民和消费者，如通过发放消费券、增加转移支付等方式，直接修复居民部门资产负债表，提振消费信心。
三是支出结构转向民生为本。推动财政支出结构从传统的“建设财政”向“民生财政”转型，将更多财政资源用于教育、医疗、住房保障等“投资于人”的领域。这不仅有助于短期稳定需求，更能积累长期人力资本。
（四）规范税收优惠政策，维护税制统一与中性
过度、无序的税收优惠会侵蚀税基，扭曲资源配置，应进行系统性清理与规范。
一是全面清理违规优惠政策。持续对各地以“税收返还”“财政奖励”等形式实施的违规税收优惠进行集中清理，维护全国税制的统一性和公平性。
二是建立优惠政策的退出机制。对诸如新能源汽车等已形成市场竞争力、步入成熟期的产业，分阶段、可预期地取消或不再延续其专项税收优惠。此举既能增加税收收入，又能避免政策依赖导致的产能过剩和资源错配。
三是审慎出台新增减税降费政策。秉持税收中性原则，摒弃“税收万能论”，让税收主要职能回归筹集财政收入。对出台新的减税降费政策应极为审慎，确保其必要性、精准性和时效性。宏观逆周期调节应综合运用财政、货币、就业、产业等政策，避免过度依赖单一的税收政策工具。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2026年第1期。）
(本文作者介绍：粤开证券首席经济学家、研究院院长，经济学博士，注册会计师，高级经济师，中国首席经济学家论坛理事，主要研究方向：宏观经济、财政理论与政策。)
