2025年中央经济工作会议明确提出，要“统筹推进以县城为重要载体的城镇化建设和乡村全面振兴，推动县域经济高质量发展”，再度凸显出管理层对于“县城”的高度重视，而这也是立足我国发展阶段特征、破解发展不平衡不充分问题的战略抉择。
“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”，县域历来都是国家治理和经济运行的基本单元，而县城亦是其中的核心枢纽。深入探析强调县城发展的深层次逻辑，明确其对国民经济高质量发展的战略意义，对于构建城乡融合新格局、夯实经济发展根基具有重要价值。
一、“以县城为重要载体”的四重逻辑
县城之所以在国家发展全局中占有突出地位，根源在于其独特的功能属性和时代赋予的战略使命，背后蕴含着历史传承、城乡协调、空间优化、风险防控等多重深层次逻辑。
其一，历史传承与治理效能的延续逻辑。
县域作为中国最稳定的行政单元之一，其治理传统绵延两千余年，“郡县治则天下安”的治理智慧早已融入国家发展血脉。从行政架构看，县城是县级政权的核心承载地，聚集了县域内最优质的公共服务资源、行政办公资源和市场资源，是政策传导、资源调配、社会治理的关键节点。
相较于乡镇，县城具备更完善的治理体系和服务能力，能够有效承接上级政策并精准落地到乡村；相较于中心城市，县城贴近农村腹地，便于及时响应乡村发展需求，形成“县城统筹、乡镇联动、农村受益”的治理闭环。这种“承上启下”的治理优势，使得县城成为国家治理体系中连接宏观与微观、城市与乡村的不可或缺的纽带，其发展状况直接关系到国家治理效能的整体提升。
其二，破解城乡二元结构的枢纽逻辑。
城乡二元结构是长期制约中国发展的突出矛盾，表现为城乡在收入水平、公共服务、基础设施、产业形态等方面的显著差距。截至目前，我国仍有4.5亿以上乡村常住人口，并且仍有相当一部分农民工群体面临着“城难安、乡难回”的困境。
县城的独特区位的优势，使其成为破解二元结构的天然枢纽：一方面，县城能够梯度承接中心城市转移的劳动密集型产业、配套产业，为农村劳动力提供就近就业岗位，实现“离土不离乡”的城镇化，缓解大城市人口过度集聚压力；另一方面，县城可通过完善生产生活公共服务，吸引农村人口适度集聚，同时将城市的资本、技术、管理等现代要素向乡村辐射，带动乡村产业升级、基础设施改善和公共服务提升。这种“双向赋能”的功能，让县城成为构建城乡融合发展新格局的核心支点，推动城乡要素双向流动、资源优化配置。
其三，优化国土空间布局的均衡逻辑。
我国地域辽阔，区域发展不平衡问题突出，中心城市与周边县域发展差距大、小城镇功能薄弱等问题制约了国土空间资源的高效利用。县城作为县域国土空间的核心，其发展可以有效填补中心城市与乡村之间的发展断层，形成“中心城市-县城-乡镇-农村”的四级空间发展体系。
从空间覆盖看，县域国土面积占全国比重高达90%，常住人口占比超52%，县城的发展能够激活广阔县域空间的发展潜力，避免资源过度向少数中心城市集中造成的空间失衡。同时，通过建设小而精、小而美、小而优的新型县城，因地制宜优化产业布局和人居环境，还能够形成各具特色的县域发展模式，推动国土空间布局从单极集聚向多点支撑、协同发展转型，继而提升区域发展的协调性和可持续性。
其四，筑牢经济发展韧性的腹地逻辑。
当前全球经济不确定性增加，国内经济正处于转型升级关键期，培育强大的战略腹地是提升经济发展韧性的重要支撑。县域经济总量占全国GDP比重近40%，62个“千亿县”正在成为区域经济增长的重要引擎，其中昆山、江阴等7个“超强县”经济总量均超2000亿元。
与此同时，县城作为县域经济的核心增长极，聚集了县域内主要的产业园区、物流枢纽、商业中心，能够依托本地资源禀赋培育特色产业集群，如福建晋江曾制造了全球1/5的旅游鞋，辽宁兴城生产了全球市场上约1/4的泳装，山东曹县演出服装销量约占全国的70%，形成了不可替代的产业竞争力。这种扎根县域的特色产业，不仅能够抵御外部市场波动的冲击，还能为国民经济提供稳定的供给支撑，同时县域广阔的消费市场和投资空间，也成为了扩大内需、稳定经济大盘的重要腹地。
二、“以县城为重要载体”的战略意义
进一步分析，以县城为枢纽推动县域经济高质量发展，并非简单的行政区划经济升级，而是对国民经济体系的系统性优化，对推动高质量发展、实现中国式现代化具有多重战略意义。
一则，可以激活内需潜力，畅通国内大循环。
高质量发展的核心是构建以国内大循环为主体的新发展格局，而县域是内需潜力释放的关键领域。县城连接城乡两大市场，既能通过完善基础设施和商业体系，激活农村消费市场，推动农产品上行、工业品下行，打通流通堵点；又能通过产业发展吸纳农村劳动力就近就业，提升居民收入水平，增强消费能力。与此同时，县城建设带来的基础设施投资、公共服务补短板投资，以及产业园区建设投资等，形成了巨大的有效投资需求，能够对冲外部需求波动，为国内大循环提供坚实支撑。
二则，可以优化产业结构，构建多元支撑体系。
县域经济的综合性特征，使其能够形成“一二三产业融合发展”的独特优势，而县城则是产业融合的核心平台。例如，在农业领域，县城通过建设标准化原料基地、农产品精深加工园区，推动传统农业向现代农业转型，延长产业链、提升附加值，解决了农产品“卖难、价低”的问题；在工业领域，县城承接中心城市产业转移，培育特色制造产业集群，弥补了区域产业梯度空白，形成与中心城市的产业协同互补；在服务业领域，县城依托乡村生态、文化资源，推动农业与文旅、康养、电商等业态深度融合，培育新产业、新业态、新模式。这种多元融合的产业体系，不仅丰富了国民经济产业形态，还能提升产业链供应链的稳定性和韧性，推动产业结构向高端化、多元化、绿色化转型。
三则，可以推动共同富裕，夯实民生保障根基。
高质量发展的落脚点是实现全体人民共同富裕，而县域经济发展正是缩小城乡差距、促进共同富裕的关键路径。具体而言，县城通过产业发展吸纳农村剩余劳动力就近就业，避免了农民工跨省流动带来的家庭分离、子女教育等问题，同时降低了就业成本，提升了居民实际收入水平；而通过优化公共服务资源配置，县城能够将优质教育、医疗、养老资源向乡村辐射，缩小城乡公共服务差距，让农村居民共享发展成果。此外，县域经济发展带动乡村集体资产增值、土地经营权流转收益提升，拓宽了农民增收渠道，推动城乡居民收入差距持续缩小。实践证明，县域经济发达的地区，城乡融合程度往往更高，居民生活水平更均衡，共同富裕的推进速度更快。
四则，可以守护生态安全，推动绿色低碳发展。
县域是生态保护的重要载体，很多县城都承担着粮食生产、生态屏障的重要功能，其绿色发展水平直接关系到国家生态安全。以县城为枢纽推动县域经济发展，能够有效避免“先污染后治理”的老路，依托生态承载力布局产业，推动生态农业、循环经济发展。县城通过完善污水、垃圾处理等环保基础设施，提升生态治理能力，同时引导乡村发展生态种植、林下经济等绿色产业，实现生态产品价值转化。例如，部分山区县城依托生态资源发展生态旅游，既保护了生态环境，又带动了农民增收，形成了“生态优先、绿色发展”的良性循环。这种发展模式能够推动国民经济发展全面绿色转型，筑牢生态安全屏障，实现经济效益与生态效益的统一。
五则，可以强化粮食安全，巩固农业基础地位。
粮食安全是高质量发展的底线保障，县域是粮食生产的核心区域，全国大部分粮食产区都集中在县域。其中，县城作为县域农业服务中心，能够为乡村提供良种繁育、农技推广、农机服务、粮食仓储加工等全链条支撑，推动粮食生产规模化、标准化、机械化发展，保障粮食产量稳定。同时，县城通过培育粮食加工龙头企业，推动粮食产业转型升级，提升粮食附加值，增强农业抗风险能力。尤其是在复杂的国际形势下，以县城为支撑强化县域农业综合生产能力，能够牢牢掌握粮食安全主动权，为高质量发展奠定稳定基础。
三、“以县城为重要载体”的实施路径
推动县城引领县域经济高质量发展，需立足县域实际，因地制宜探索发展路径，同时防范发展中的潜在风险，具体可以从四方面着手。
首先，要精准定位，构建差异化发展格局。
不同县域的资源禀赋、区位条件、产业基础差异较大，需避免“千县一面”的同质化问题。具体而言，靠近中心城市的县城，应重点承接产业转移，发展配套产业和都市农业，打造卫星城；农业主导型县城，要聚焦粮食生产和农产品精深加工，建设现代农业强县；生态功能型县城，需坚守生态红线，发展生态旅游、康养产业，实现生态价值转化；特色资源型县城，要依托矿产、文化等资源，培育特色产业集群，提升核心竞争力。各地应结合主体功能定位，制定差异化发展规划，形成各具特色的县域经济发展模式。
其次，要深化改革，打通要素流动堵点。
要素流动不畅是制约县域经济发展的关键瓶颈。接下来需要加快构建城乡统一的要素市场，推进土地经营权、集体资产收益权等有序流转，盘活农村沉睡资源。完善县域人才引育机制，通过搭建创业平台、优化激励政策，吸引大学生、农民工、科技人才返乡创业就业。加大县域金融支持力度，推广供应链金融、土地经营权抵押等产品，破解中小企业融资难问题。同时，深化“放管服”改革，优化县域营商环境，吸引外部资本、技术等要素向县域集聚。
再者，要补齐短板，提升公共服务与基础设施水平。
公共服务和基础设施薄弱一直都是县域发展的突出短板。未来需加大对县城基础设施建设的投入，完善交通、物流、通信、能源等硬件设施，构建县域内“县城-乡镇-农村”的交通网络和物流体系。推进县域公共服务均等化，优化教育、医疗、养老资源配置，通过“县管校聘”“县域医共体”等模式，提升乡村公共服务质量。同时，要着力建设宜居、韧性、智慧的美好县城，改善人居环境，增强县城对人口的吸引力和承载力。
最后，要防范风险，坚守高质量发展底线。
在后续推动县域经济发展的实践过程中，需防范三类风险：一是生态风险，坚决杜绝以牺牲生态环境为代价的粗放式发展，严格落实生态保护红线、环境质量底线；二是债务风险，合理控制县城建设融资规模，规范政府债务管理，避免盲目举债搞建设；三是文化风险，在城镇化进程中保护乡土文化和乡村肌理，避免工业化思维对传统文化的消解。通过建立风险防控机制，确保县域经济发展行稳致远。
总而言之，中央经济工作会议强调以县城为重要载体推动县域经济高质量发展，是立足我国当前发展形势作出的战略部署，而县城作为连接城市与乡村的枢纽，其高质量发展不仅能够破解城乡二元结构、激活内需潜力、优化产业结构，还能筑牢粮食安全、生态安全底线，为国民经济高质量发展提供坚实支撑。
未来推动县域经济高质量发展，需坚持因地制宜、精准施策，通过差异化定位、要素市场化改革、公共服务补短板、风险防控等举措，充分释放县域经济活力，构建城乡融合发展新格局，从而为中国式现代化与国民经济的更高质量发展注入持久不竭的动力。
(本文作者介绍：星图金融研究院消费金融研究中心主任、高级研究员，硕士研究生导师，中国社科院管理学博士，专注研究消费零售、数字经济、产业经济等领域。)
